【规划年会】专题会议｜阳建强：多维度下城市更新的系统建构

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编者按：

9月24日，2016中国城市规划年会在沈阳市召开。本届年会的主题为“规划60年：成就与挑战”。中国城市规划学会理事，东南大学建筑学院城市规划系主任阳建强教授受邀在“面向新时期的城市更新”专题论坛上作题为《多维度下城市更新的系统建构》的主题报告。

中国城市规划学会理事，东南大学建筑学院城市规划系主任阳建强教授  

城市更新是当前城市规划学术界关注的重要课题，是城镇化水平进入一定发展阶段后面临的主要任务。城市始终处于不断地发展、更新、再发展、再更新这样的一个新陈代谢过程，城市更新作为城市发展自我调节机制，和整个城市的发展直接相关。尤其在产业革命之后，伴随出现的“大城市病”和“城市衰退”整体性城市问题，仅仅从局部寻找对策已经无法达到目的，于是展开了全面的城市更新运动。我们国家经过三十余年的快速增长，城镇化已经从高速增长转向中高速增长，城市更新在强调以提升质量为主的转型阶段变得格外重要和意义深远。 

城市更新在新时期面临哪些问题、机遇与挑战？以及如何从价值导向、更新模式、规划实践和制度设计有效推动城市更新，促进城市整体功能提升与持续协调发展，这些问题值得我们认真讨论与交流。

1. 城市更新发展简要历史回顾

解放初期，中国城市大部分为旧城市，大都有七八十年，上百年乃至几百年的历史，当时的环境非常恶劣，基础设施非常差，呈现出日益衰败的景象。治理城市环境和改善居住条件成为当时城市建设中最为迫切的任务。

到了1970年代改革开放前后，又有了一个新的变化。这个时期将旧城改造的重点转向还清30年来生活设施的欠帐，解决城市职工的住房成为突出的问题。由于建设用地大多仍选择在城市新区，老城主要采取填空补实方针。

进入到1980年代，伴随城市急剧而持续的变化，旧城更新与改建日益成为我国城市建设的关键问题和人们关注热点。为了满足城市居民改善居住条件、出行条件的需求，偿还城市基础设施领域的欠债，以北京、上海、广州、南京、合肥、苏州、常州等城市为代表，开展了大规模的旧城改造。

1990年代因为市场经济体制的建立、房地产业的发展和土地制度的改革，更进一步推动了旧城更新改造的发展，各地的旧城更新改造呈现出多种模式、多个层次推进的发展态势，更新改造模式由过去单一的“旧房改造”和“旧区改造”转向“旧区再开发”，不仅仅以改善居住条件和居住环境为目标，而且充分发挥改造地段的经济效益和社会、环境效益，实现改造旧区和城市现代化的多重目的。在这个过程中，企业工人的转岗、下岗培训与再就业成为城市更新最大的挑战，典型的城市有上海、天津、沈阳、郑州等。

在城市规划学术界和规划管理部门，城市更新问题一直受到高度重视。早在1984年，原城乡建设环境保护部在合肥召开了第一次全国旧城改建经验交流会，提出在旧城改建中必须高度重视城市基础设施的建设；1987年在沈阳召开“旧城改造规划学术讨论会”，强调旧城改造必须从实际出发，因地制宜，量力而行，尽力而为，优先安排基础设施的改造，注意保护旧城历史文化遗产；1992年，清华大学组织召开了“旧城改造高级研讨会”, 就城市中心区、旧居住区改造的规划、建筑设计和实施交流了经验，探讨了城市旧区改造的基础理论、技术方法和相关政策。1994年5月，中德合作在南京召开了“城市更新与改造国际会议”，双方专家就城市更新与经济发展的关系、城市更新的理论实践、城市规划的管理形式等问题进行了深入讨论，并取得了共识。

1995年，中国城市规划学会在西安召开旧城更新座谈会，会议认为城市更新是一个长期持久的过程，涉及政策法规、城市职能、产业结构、土地利用等诸多方面，决定筹备成立“中国城市规划学会城市更新与旧区改建学术委员会”。

1996年，在无锡召开了中国城市规划学会年会的“城市更新分会场”，讨论了片面提高旧城容积率、拆迁规模过大等问题，并正式成立了“中国城市规划学会旧城改建与城市更新专业学术委员会”，更显示了学会对城市更新研究的高度重视。到今年正好是20周年。值得庆幸的是，在刚刚召开中国城市规划学会五届一次常务理事会扩大会议上，针对新时期转型发展的需求决定恢复成立“中国城市规划学会城市更新学术委员会”。

我们再简单看一些历史资料。在1979年，原国家城市建设总局下达了《现有大、中城市改建规划》研究课题，当时由上海市城市规划设计院、北京城市规划局负责，天津、沈阳、南京、武汉、成都等9个城市协作完成，研究内容涉及到旧城改建规划中有关旧（古）城保护和改建、旧居住区改造、市中心区改建和工业调整等。在这之后，同济大学、东南大学、清华大学等高校的很多博士生都围绕城市更新领域开展了广泛的研究。

在城市更新实践上涌现许多优秀案例，像上海南京东路更新规划强调传统商业风貌保护和交通的综合治理。吴良镛先生主持的北京菊儿胡同改建工程，提出“有机更新”思想，保护延续了北京旧城肌理和秩序。南京中心区综合改建规划由吴明伟先生主持，从城市系统研究中心城市改造，涉及交通、产业发展等诸多方面。

2. 城市更新的当代价值与意义

改革开放30多年，中国经历了人类历史上最大规模的城镇化进程和世界城市史上速度最快的建设历程。1978年我国城市数量为193个，到2015年，城市数量为656个；1978年我国城市建成区面积为0.7万平方公里，到2015年，建成区规模达到5.19万平方公里，可以看出，老城的更新改造与新区建设一样，在整个城市可持续发展中起了很大作用。

与此同时，在当代也面临很多严峻问题。第一是日益突出的“城市病”。城市交通拥堵严重、环境质量低下、市政公共设施利用效率低下，这些问题也迫使我们要对更新的目标、价值、模式进行全新的思考；第二是空间资源日趋紧张。比如深圳很难再找到增量，上海提出负增长，必须通过城市更新来做新的梳理和优化。

此外，公共利益保障和文化遗产保护在城市更新中尤其需要引起重视。由于政府不再完全掌控所有土地资源，难以统一配置公共服务设施，如何实现公共利益的最大化成为城市更新要解决的关键问题。受经济利益驱动以及文化遗产保护意识薄弱，我国城市更新实施过程中出现了不少“大拆大建”、“拆旧建新”和“拆真建假”等严重的建设性破坏现象。

从目前的形势看，如果大家仔细去看一下国家的一些重要文件，可以看出对城市更新相关方面十分重视。《国家中长期科学和技术发展规划纲要（2006-2020年）》将“城市功能提升与空间节约利用”作为“城镇化与城市发展”重点领域的优先主题之一。《国家十二五科学和技术发展规划》将“城市功能提升与空间节约利用”作为重点领域核心关键技术突破的重要内容。

《中央城市工作会议》强调城市工作是一个系统工程，要坚持集约发展，提倡城市修补和更新，加快城市生态修复，树立“精明增长”、“紧凑城市”理念，推动城市发展由外延扩张式向内涵提升式转变等等。

国家相继出台《国务院关于加快棚户区改造工作的意见》和《国务院办公厅关于推进城区老工业区搬迁改造的指导意见》。2014年《政府工作报告》提出的“三个一亿人”的城镇化计划，其中一个亿的城市内部的人口安置就针对的是城中村和棚户区及旧建筑改造。今年刚刚出台的《关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》提出推动棚户区改造需要与名城保护、城市更新相结合。

3. 城市更新的多维属性及类型

我们如何看待城市更新？邹德慈院士在2010年中国城市规划年会做的主题报告就是“论城市更新”。陈为邦先生提出了城市更新必须体现市场规律和公共政策属性。王建国院士也谈到城市修补是城市建设发展的转型，指出城市修补属于针灸类城市治理方法。黄艳副部长在三亚双修工作座谈会上谈到了现阶段城市修补、生态修复工作有丰富的内涵，是新时期城市转型发展的重要标志，指出新时期的“城市修补、生态修复”工作在认识、理念、方式、技术上都更加综合系统。所以在这个基础上来理解，城市更新不仅仅是单方面的物质性的更新，应该是基于大的宏观背景下的物质空间和人文空间的重新建构，不仅面临着城市物质性老化、结构性和功能性衰退问题，更交织着城市土地空间资源短缺、城市产业结构转型、城市功能提升以及相伴随的传统人文环境、历史文化环境和邻里社会网络保护延续的问题，具有全局性、整体性和多维性的基本特征。

城市更新的多个维度。经济维度，应积极适应并促进国家经济发展转型和产业结构调整在城市的实施，具体包括工业区转型，城市产业更新，产业结构升级，新兴功能植入，以及城市功能提升等；社会维度，强调城市更新的社会基础，必须涵盖更广泛的社会改良，需要社区和群众更多地参与，更多地关注弱势群体和居民权益保护，注重政策制定，包括城中村改造、棚户区改造、危房改造、城区老工业区搬迁改造等；空间维度，通过城市更新，提供更多的城市公共空间、绿色空间，塑造具有地域特色、文化特色的空间场所；文化维度，城市更新不仅仅是三维空间的，更有时间、历史的维度，是一个不断进行的历史过程，城市发展需要留下各个重要历史时期的印记。

城市更新的实践类型。一个是城市中心结构调整类型的城市更新。第二个是居住整治改造类型的城市更新；第三是城市历史文化保护类型的城市更新；第四是城市空间环境品质提升类型的城市更新；第五是产业升级类型的城市更新；第六是城市交通等基础设施类型的城市更新。

4. 城市更新的系统建构与创新

目标价值导向。城市更新应建立在城市总体利益平衡和社会公平公正的基础上，应由过去仅注重“效率”和“增长”的单一目标转向改善人居环境、促进城市产业升级、保持经济增长、提高城市活力、完善城市功能、优化空间布局、保障生态安全、传承文化特色、提升城市品质、保障和改善民生、提高城市生活质量、以及推动社会和谐发展更广泛、更综合和更长远的全局性目标。

更新规划改革。面临城市更新的多维属性和多种类型，仅仅靠过去固有规划套路可能远远不够，我们原来的一套体系、理念需要重新去面对现实。因为更新是一个大的复杂系统，既需要从宏观层面对城市更新进行必要的调控和引导，提出城市更新的总体目标和策略，更需要在实施层面上加强深入调查研究，对地段内各产权单位的诉求进行深入细致的分析研究，做好调整、整合和协调。尤其在城市更新的整个过程中，要加强城市设计的作用，积极提倡城市修补和生态修复，注重旧城传统风貌和生态环境的保护。

更新模式转变。因为更新是一个矛盾众多的长期复杂的过程。所以在这里面一定要摆脱原来的粗暴的、急剧的、单一的大拆大建，把城市更新作为一个城市发展的自我调节机制，强调连续的过程，转向稳妥、渐进、多元的城市更新，针对不同更新类型的个性特点，因地制宜，因势利导，运用整治、改善、修补、修复、保存、保护以及再生等多种方式进行综合性更新。

最后，更新制度的创新。这里面因为更新单靠政府和市场都很难推行，必须是政府和市场并行的实施的手段。需要在更新过程中明确政府与市场各自的角色和职能，发挥两者各自的优势，共同推进城市更新的顺利实施。深圳在这方面已经走在了前面，在法规、政策、技术和操作多方面做了有益的探索。

城市更新是一个广泛涉及社会各个层面和利益群体的综合性事业，城市更新的顺利开展需要各方参与，在城市更新改造中十分有必要在强调政府的引导作用的同时，搭建各方合作参与的制度平台。

在未来一段时间，在很多城市，城市更新将变成城市发展与建设中的一种常态工作，需要建立常态化的更新实施管理机构，界定城市更新在法规规章制定、组织编制、资金使用监督、审批等方面的权限归属，明确更新工作统筹管理的机构设置，以形成有效的管理主体。目前深圳、广州和济南成立城市更新局正说明这一机构成立的重要性。

广州市城市更新局的主要职能

总结

第一，城市更新应建立在城市总体利益平衡和社会公平公正的基础上。由过去仅注重“效率”和“增长”的单一目标转向以人为本、推动社会和谐和城市持续发展的更广泛和更综合的目标；

第二，城市更新工作的程序是由过去的封闭式走向开放式。促进蓝图导向规划向实施导向规划转型，形成一个横向联系的、自下而上与自上而下双向运行的开放体系，使城市更新改造规划建立在科学的社会基础和现实基础上；

第三，城市更新方式应由粗暴、急剧、单一的大拆大建转向稳妥、渐进、多元的城市修补，深入开展城市设计，因地制宜，因势利导，实现社会、经济、生态、文化多维价值的协调统一；

最后，应该发挥集体的智慧，加强多方的沟通与合作。重构政府、社会、市场三者的关系，实现多方共赢，充分调动积极性，形成合力，促进城市更新的持续健康发展。

中国城市规划年会

“中国城市规划年会”是我国城市规划行业影响力最大、学术水平最高、参与性最强的学术峰会和行业性盛会，是城市规划领域最重要的学术创新交流平台，每年举办一次。中国城市规划学会先后在全国多个城市举办了23届年会。主办单位根据城市发展和城市规划领域的需求，确定年会的主题，系统交流全国及各地在城市规划研究、规划管理、规划设计和规划教育等领域的最新成就，探讨当前城市规划工作中面临的一系列热点和难点问题。年会一般由全体大会、专题会议、自由论坛、特别论坛、主题展览和工作会议组成，每年邀请国内外著名的学者作报告，同时在行业内广泛征集论文，通过匿名评审，确保报告的质量和参与程度。

“中国城市规划年会”不同于一般的商业性大会或行业性工作会议，以学术为核心，以学术质量为唯一标尺。由于年会具有学术性强、信息量大、参与度高的特点，年会已经成为一线科技工作者首选创新交流平台。每年的年会吸引了大量专家学者和规划第一线的科技工作者参加，参会代表主要来自各级政府城市规划行政主管部门、城市规划编制单位、大专院校城市规划专业，此外，参会者还包括各级党政负责人员，境外城市规划专业人士等。历届年会分别在杭州、厦门、北京、西安、广州、哈尔滨、大连、天津、重庆、南京、昆明、青岛、海口、贵阳、沈阳举行。

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